财政部11月18日发布《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）（以下简称“《通知》”），从做好项目前期论证、推动项目规范运作、严防隐性债务风险、保障项目阳光运行四个方面细化了PPP监管要求。《通知》是对今年四月份中央财经委员会第十一次会议提出的“要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营”要求的细化落实。

在具体内容上，《通知》是对《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）等文件的提炼，但就实质内容而言，《通知》并无突破性调整，更多的是对PPP项目的适用范围、各有关主体职责、财政承受能力的10%红线、项目库规范管理、项目入库联评联审机制、社会资本资格范围、存量资产转让项目运作、项目绩效管理、履约管理、合同审核、执行信息复核、预算管理、信息公开、财承动态监测、信息监管等和新要求进行了再次强调和重申。不过，《通知》措辞更加严厉， “不得”、“严禁”、“严守”、“负责”等字眼共出现40余次。

相较于以往发布的文件，《通知》主要有以下三点亮点内容：

01 严守财承10%红线

《通知》强调了财承10%的红线，并对“借用”未受益地区财政承受能力空间、“报小建大”等规避财承10%红线的情形明文禁止，进一步规范财承工作。此前，很多专家学者建议以省为单位统筹使用财承10%的额度，但《通知》并未采纳。

02 严控隐性债务风险

《通知》要求地方财政部门加强PPP项目入库审核与地方政府隐性债务风险防范工作协同和信息共享，按照穿透式监管原则审核项目是否存在增加地方政府隐性债务的情形，严禁向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。

03 限制地方国企参与身份

《通知》提出，“地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市稳定出款的台子 除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方”，TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，并要求地方财政部门应会同有关方面加强对PPP项目社会资本方资质的穿透管理，防止内幕交易、关联交易，防止政企权责不清和地方保护主义。

在当前经济增速缓慢，急需提振各类需求来促进经济增长的形势下，很多专家学者建言献策希望适度放开地方政府的手脚，提高PPP占财政支出的比例。然而，在《通知》中，我们没有看到对于PPP模式放松管控的迹象，而是一如既往的强调了PPP财政承受能力10%的红线、严防隐性债务风险、入库审批管理、项目绩效管理等要求，并进一步完善了操作中不明确的地方。究其原因，主要有三点：

01

一是对于控制金融风险的决心坚定。近年来，国内外的分析者开始采用宏观杠杆率（债务总额/GDP）来衡量国家债务水平，即国家债务负担的大小。根据央行相关统计数据，2021年末我国宏观杠杆率是272.5%，比2016年末上升了23.9个百分点，五年年均上升约4.8个百分点。2022年第三季度，我国宏观杠杆率进一步上升到是273.9%。从宏观角度看，国家债务水平较高。另一方面，截至2022年6月末，中央政府债务余额239091亿元，全国地方政府债务余额347503亿元，合计债务近60万亿元，预计2022年债务占GDP的比重或许将接近或突破50%。从上述数据看，政府端的债务负担较重，而从PPP的回报机制看，政府付费或可行性缺口补助为主导，存在对地方政府财政能力的透支。

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二是初心不改，强调项目实施基础，贯彻ESG等新发展理念，重视PPP的高质量发展。

在早期PPP模式的推进中，一些地方为了追求项目数量和投资的规模，盲目上项目，未开展充分的前期论证，不考虑建设条件是否成熟，不考虑项目的实际效果、可持续性、收益情况。

《通知》中明确要求，“项目实施机构应会同有关方面依法依规做好项目规划、立项、用地、环评等前期工作，科学编制项目实施方案，合理设置项目风险分担机制和投资回报机制，探索开展绿色治理（ESG）评价，充分挖掘项目潜在经济效益、社会效益、环境效益，算好整体账和长远账，持续增强项目决策的科学性、严谨性、规范性。”

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三是回归PPP模式的市场化改革属性，推动有为政府和有效市场更好结合，避免出现地方主管部门实施、平台稳定出款的台子 操作的政企不分现象，保障社会资本充分竞争。

总之，从世界各国经验看，PPP作为基础设施和公共服务项目的一种市场化实施模式长期存在，具有降低全寿命周期成本、转变政府职能、发挥政企双方优势、合理分配风险等优点，在理性应用、规范实施、发挥PPP模式的长效机制的前提下，仍然可以作为政府扩大有效投资、提升公共服务质效的一种常态化的方式。

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